Изменение административно-территориального деления как инструмент повышения эффективности местного самоуправления

 

  Реформа местного самоуправления относится к числу наиболее значимых преобразований общественной и политической жизни страны, проведенных Правительством РФ за последние десять лет. Принятие Федерального Закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также внесение поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ привели к глубокой трансформации экономических, финансовых и политических принципов организации муниципальной власти и ее системы отношений с региональными администрациями.
   Реформа была призвана решить целый ряд проблем, назревших на местах к началу 2000-х гг. и вызывавших недовольство со стороны всех заинтересованных сторон - управленцев, экспертов, населения. Ключевыми задачами законодательных нововведений стали:
• переход к единым основам организации местного самоуправления в России;
• создание двухуровневой системы местного самоуправления;
• приближение органов власти к населению;
• передача поселениям широкого круга полномочий;
• четкое закрепление расходных обязательств и доходных источников за каждым уровнем местного самоуправления.
   Достижение поставленных задач потребовало длительного переходного периода, официально закончившегося к 1 января 2009 г. Однако как показывает практика, для большинства муниципальных образований страны трехлетней отсрочки оказалось не достаточно. Органы местного самоуправления как в силу объективных, так и субъективных факторов пока не готовы к полноценной реализации Федерального закона.
   Основным барьером перехода к эффективной двухуровневой модели местного самоуправления в ряде случаев является иррациональная система административно-территориального устройства. При формировании муниципалитетов в ходе реформы местного самоуправления в большинстве регионов страны за основу была принята устаревшая советская сетка поселковых и сельских советов. Финансовые возможности вновь созданных муниципальных образований, а также их обеспеченность кадрами, инженерной и социальной инфраструктурой зачастую не принимались во внимание.
   Существующая система управления сформированными подобным образом муниципальными образованиями с каждым годом будет все более затратной и менее эффективной под действием процесса депопуляции, характерного для большей части территории страны. Естественная и миграционная убыль населения, достигающая в отдельных районах несколько процентов в год, влечет удорожание относительных издержек на предоставление общественно значимых благ, т.к. расходы на муниципальные и бюджетные услуги изменяются непропорционально численности населения (эффект масштаба). Максимально финансовая нагрузка на местное самоуправление увеличивается в небольших по численности поселениях. Само по себе сокращение численности населения в соответствии с Федеральным законом не может являться основанием для преобразования муниципальных образований, однако, процессы депопуляции населения сопровождаются другими негативными тенденциями, снижающими качество управления территорией.
   Современная система муниципальных образований зачастую неэффективна и для городских агломераций, естественное развитие которых требует расширения границ городских округов за счет соседних территорий, входящих в состав отдельных муниципальных образований. 
   Необходимость пересмотра системы административно территориального деления также обусловлена большими диспропорциями в уровне социально-экономического развития муниципальных образований. В России сложилась ситуация, когда отдельные территориальные ячейки практически исключены из хозяйственной деятельности, но при этом являются самостоятельными муниципальными образованиями, а значит, местные органы власти должны обеспечить стандарты социально-бытового обслуживания людей, что требует значительных бюджетных средств.
   Отсутствие необходимой инфраструктуры – еще одна важная причина, почему двухуровневая модель местного самоуправления пока еще плохо работает в России (в отличии, например, от Германии). Насколько самостоятельным может быть поселение в условиях отсутствия образовательных и медицинских учреждений, транспортного сообщения или инженерных коммуникаций?
   Проблемы, существующие в системе муниципального управления до реформы местного самоуправления, с формированием двухуровневой системы муниципальных образований стали ощущаться еще острее. Так, в результате разграничения права собственности многие поселения остались без объектов муниципального имущества, необходимых для исполнения вопросов местного значения (машин скорой помощи, мусоровозов, средств противопожарной безопасности и т.д.). 
   Органы местного самоуправления получили крайне ограниченный перечень собственных доходных источников, что поставило их в положение сильнейшей зависимости от безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. В то же время в соответствии со 136 статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальным образованиям, имеющим дотационный бюджет, запрещается устанавливать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к их полномочиям. Данная законодательная норма не только сузила для местных органов рамки, в которых они могут самостоятельно определять бюджетную политику, но ограничила возможности муниципальных районов оказывать помощь поселениям, не способным самостоятельно исполнять свои функции. 
   Внедрение двухуровневой системы местного самоуправления повлекло за собой резкий и не всегда оправданный рост числа занятых в исполнительных и законодательных органах муниципальной власти, и как следствие, повышение нагрузки на местные бюджеты по статье «общегосударственные расходы». Стоит подчеркнуть, что увеличение численности муниципальных служащих происходит при практически повсеместном дефиците высококвалифицированных специалистов, что не способствует повышению эффективности управления . 
   Хорошей иллюстрацией к рассматриваемому вопросу является пример одного из муниципальных районов Пермского края, где в 2006 г. восемь муниципальных образований второго порядка приступили к реализации своих полномочий. Введение поселенческого уровня власти вызвало увеличение общей численности занятых в органах местного самоуправления на 42% по сравнению с дореформенным периодом.
   Анализ исполнения бюджетов за 2008 г. показывает, что доля расходов на общегосударственные вопросы в среднем по поселениям муниципального района превышает 17%. При этом в половине поселений на содержание законодательных и исполнительных органов власти и прочие общегосударственные вопросы расходуется от 30,4 до 54%(!) бюджетных ассигнованиях. В остальных поселениях доля расходов на общегосударственные вопросы хотя и ниже, но все равно в разы превышает норматив (не более 6,5%), рекомендованный краевой администрацией.
   Следует также отметить, что, несмотря на, довольно исчерпывающий перечень вопросов местного значения, закрепленный за каждым уровнем муниципального управления, во многих районах актуальна проблема дублирования, а также частой передачи полномочий, что влечет за собой снижение эффективности предоставления муниципальных услуг и потерю ориентиров для населения. 
   Негативные тенденции, характерные для российского муниципального пространства, усиливаются под влиянием мирового финансового кризиса. В результате происходит стагнация социально-экономического развития территорий, а у населения снижается доверие к местным органам власти.
   Глубокий анализ проблем развития местного самоуправления показывает, что в ряде случаев существенно повысить качество управления возможно либо путем изменения границ муниципальных образований, либо путем их преобразования. В соответствии с Федеральным законом 131 - ФЗ в России разрешены следующие виды преобразований:
• объединение муниципальных образований – поселений в рамках одного района, муниципальных районов, поселения и городского округа;
• разделение муниципальных образований – поселения, муниципального района;
• преобразование в городской округ городского поселения, а также лишение города/поселка статуса городского округа.
   Инициаторами преобразований могут выступать население, органы местного самоуправления, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральные органы государственной власти.
   Только в 2007 году в стране было зафиксировано 79 случаев преобразования муниципальных образований, причем 70 из них – путем объединения.
   Возможность преобразования муниципального района в городской округ в Законе не прописана. Однако на практике это можно осуществить, объединив сначала все поселения в одно городское поселение, а затем преобразовав городское поселение в городской округ. При этом ни одна из процедур не предполагает нарушения действующего законодательства. 
   Именно по такой схеме в 2007 г. на базе муниципальных районов было создано два городских округа – Губкин и Старый Оскол. Процесс преобразования может быть рассмотрен на примере Губкинского муниципального района. Он был осуществлен на основе следующих шагов. 
   Во-первых, на сессии Губкинского территориального Совета депутатов был утвержден генеральный план города Губкин, фактически охватывающий всю территорию муниципального района.
   Во-вторых, 22 июля 2007 г. на всей территории района было проведено голосование по вопросу объединения поселений в новое муниципальное образование и придание ему статуса городского округа. Затем в государственные органы власти Белгородской области были направлены генеральный план города Губкина, результаты голосования по вопросу объединения муниципальных образований Губкинского муниципального района и наделения образованного муниципального образования статусом городского округа, а также карта Губкинского городского округа.
   На основе данных документов Белгородской областной думой 7 сентября 2007 г. был принят Закон Белгородской области № 137 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Губкин и Губкинский район» и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа».
   Инициировать попытку преобразования муниципального района в городской округ пытались также местные органы власти Краснокамского муниципального района Пермского края, Одинцовского муниципального района Московской области, Шелеховского муниципального района Иркутской области и т.д. Однако все эти попытки по разным причинам не увенчались успехом. Во многих случаях это было обусловлено недостаточной проработанностью обоснования и процедуры преобразования, в частности не был подготовлен единый генеральный план территории будущего городского округа.
   Опыт российский муниципалитетов показывает, что залогом успешного преобразования является активная позиция органов местного самоуправления, поддержка со стороны населения и региональных администраций. Кроме того, необходимо учитывать, что эта сложная как с юридической, так и организационной точек зрения процедура нуждается в квалифицированном сопровождении и обосновании. В условиях депопуляции, финансового и кадрового дефицита именно изменение сети административно-территориального деления является одним из немногих действенных механизмов, когда при минимальных затратах можно существенно повысить качество муниципального управления, оптимизировать бюджетные расходы и увеличить фискальную автономию муниципальных образований.

Информация: 
ФОК (Финансовый и организационный консалтинг) – это активно развивающаяся компания, работающая в сфере управленческого, организационного и инвестиционного консалтинга с 2002 года. Ключевые направления деятельности: научно-исследовательские разработки (НИР), государственно-частное партнерство (ГЧП) и корпоративный консалтинг.
Сегодня в портфеле компании ФОК более 100 реализованных проектов. Среди клиентов такие компании, как «Газпром», РАО «ЕЭС России», Роснефть, АФК «Система», РЖД, федеральные и региональные органы государственной власти. 
География проектов компании ФОК – большинство субъектов РФ. Филиальная сеть компании постоянно развивается: в настоящий момент функционируют офисы в Хабаровске, Ставрополе и Брянске. На данный момент в штате компании ФОК находится свыше 100 сотрудников, из них 80 консультантов.
Компания ФОК является членом ТПП РФ, РСПП, Российского общества оценщиков, Московской Ассоциации Предпринимателей, Российского общества оценщиков, Национальной экологической аудиторской палаты, официальным партнером Гильдии поставщиков Кремля, «Поставщиком года» МЭРТ РФ в номинации «Научно-исследовательские работы и услуги».


Издание: Журнал «Глава местной администрации», № 1

Год публикации: 2010

Автор: Наталья Филимонова, Анна Арефьева